A reorganização do Sistema de Pagamentos Brasileiro (SPB) no início dos anos 2000 foi um marco importante para a estabilidade financeira do país. Com a introdução do Sistema de Transferência de Reservas (STR) e a criação e o aprimoramento das infraestruturas privadas de liquidação, buscou-se reduzir riscos sistêmicos e modernizar o funcionamento do sistema financeiro. Nesse contexto surgiu a Câmara Interbancária de Pagamentos (CIP), atualmente denominada Nuclea, criada para operar serviços interbancários e desenvolver soluções de pagamento para o sistema financeiro. Inicialmente, a instituição passou a operar a Transferência Eletrônica Disponível (TED), oferecendo infraestrutura para transferências eletrônicas entre instituições financeiras.

A lógica institucional parecia clara naquele momento: o Banco Central permaneceria responsável pela infraestrutura crítica de liquidação e pela estabilidade do sistema, enquanto a CIP ocuparia o espaço natural de desenvolvimento de infraestruturas e soluções para pagamentos de varejo. Esse arranjo refletia um modelo observado em diversos países, onde o banco central atua como operador da camada crítica de liquidação e o setor privado atua como provedor de soluções de pagamento para o público.

No entanto, ao longo dos anos, esse arranjo não evoluiu como se poderia esperar. Embora a CIP tenha desenvolvido alguns serviços adicionais ao longo do tempo — como soluções de transferência eletrônica e plataformas de liquidação específicas —, ela não ocupou plenamente o espaço natural de infraestrutura de pagamentos eletrônicos de varejo de grande escala. O sistema brasileiro de pagamentos eletrônicos evoluiu, mas permaneceu fortemente ancorado em três pilares tradicionais: transferências interbancárias como TED e DOC, redes de cartões e serviços vinculados às contas correntes bancárias.

Esse modelo funcionava razoavelmente bem do ponto de vista bancário, mas apresentava limitações importantes sob a ótica sistêmica. Entre os principais gargalos estavam os custos elevados para comerciantes, fricções operacionais para transferências entre pessoas físicas, baixa disponibilidade temporal (com horários severamente limitados), dependência de estruturas tarifárias rigidamente estabelecidas e dificuldades de integração fim a fim entre sistemas, o que limitava o processamento automatizado das transações (straight-through processing).

Além dos desafios tecnológicos e de coordenação típicos de sistemas de pagamento, também é necessário considerar os incentivos econômicos enfrentados pelas instituições incumbentes. Grande parte das infraestruturas existentes havia sido construída ao longo de décadas e já se encontrava amplamente amortizada. Redes de cartões, sistemas de transferências interbancárias e serviços vinculados às contas correntes constituíam um conjunto de produtos e serviços relativamente estáveis, com modelos de receita consolidados. Nesse contexto, havia incentivos naturais para explorar ao máximo essas infraestruturas já estabelecidas. A introdução de uma infraestrutura universal de pagamentos instantâneos, interoperável e de baixo custo poderia pressionar algumas dessas fontes de receita e alterar a dinâmica competitiva do mercado de pagamentos.

Em mercados caracterizados por elevada concentração e fortes externalidades de rede, esse tipo de situação pode gerar um equilíbrio institucional no qual a inovação ocorre de forma mais gradual do que seria socialmente desejável. Mesmo quando tecnologias mais eficientes estão disponíveis, os incentivos para promover mudanças estruturais podem ser limitados. Esse conjunto de fatores — externalidades de rede, dificuldades de coordenação e incentivos associados à preservação de infraestruturas já estabelecidas — ajuda a explicar por que o desenvolvimento de soluções de pagamentos eletrônicos de varejo mais eficientes ocorreu de forma relativamente lenta em comparação com o grau de sofisticação do sistema financeiro brasileiro.

A ausência de uma infraestrutura universal de pagamentos eletrônicos instantâneos tornou-se cada vez mais evidente ao longo da década de 2010, gerando um verdadeiro paradoxo institucional: o Brasil possuía um sistema bancário moderno, com forte digitalização e elevada penetração de contas bancárias, mas não dispunha de um sistema de pagamentos eletrônicos de varejo universal, instantâneo, interoperável e de baixo custo.

Esse fenômeno não é exclusivo do do cenário nacional. Em diversos países, a modernização dos pagamentos de varejo ocorreu justamente quando autoridades públicas assumiram um papel ativo na coordenação ou na operação da infraestrutura.

Na Índia, por exemplo, o Unified Payments Interface (UPI) foi desenvolvido pela National Payments Corporation of India, entidade criada sob forte impulso do Reserve Bank of India. A plataforma se tornou a principal infraestrutura de pagamentos digitais do país, permitindo a criação de uma ampla camada de inovação privada sobre uma base comum interoperável. No Reino Unido, o sistema Faster Payments foi desenvolvido com forte coordenação do Bank of England, que atuou como catalisador institucional para superar dificuldades de coordenação entre bancos incumbentes. Nos Estados Unidos, o FedNow, lançado pelo Federal Reserve, também reflete a percepção de que a evolução dos pagamentos instantâneos exigia uma infraestrutura pública que garantisse acesso amplo e interoperabilidade.

Essas experiências internacionais indicam que, em diferentes jurisdições, a modernização dos pagamentos de varejo frequentemente depende de algum grau de liderança institucional do banco central ou de entidades públicas associadas. O Pix se insere, portanto, em uma tendência internacional mais ampla de transformação das infraestruturas de pagamentos. Nesse contexto, em 2018, o Banco Central do Brasil decidiu desenvolver o Pix, lançado em 2020. A decisão representou uma mudança importante no papel institucional do Banco Central: além de regulador e supervisor, passou também a atuar como operador de infraestrutura de pagamentos de varejo. A motivação central para essa decisão parece ter sido justamente a percepção de que o mercado não havia desenvolvido, por conta própria, uma solução suficientemente eficiente e abrangente para pagamentos eletrônicos de varejo.

Uma das razões para isso está associada a características estruturais dos mercados de pagamento. Esses mercados apresentam fortes externalidades de rede e dependem de elevados níveis de interoperabilidade entre participantes. Para que uma nova infraestrutura de pagamentos se torne eficiente, é necessário que diversos participantes adotem simultaneamente padrões tecnológicos e operacionais compatíveis. No entanto, para cada instituição individualmente, o incentivo para liderar essa mudança pode ser limitado. Investir em uma nova infraestrutura pode gerar benefícios amplos para o sistema, mas esses benefícios são compartilhados com concorrentes. Ao mesmo tempo, novas soluções podem reduzir receitas associadas a produtos existentes.

Esse tipo de situação gera um dilema clássico: todos reconhecem os benefícios potenciais da inovação, mas nenhum participante possui incentivo suficiente para assumir isoladamente os custos e riscos da mudança. Na literatura econômica, esse fenômeno é frequentemente descrito como problema de ação coletiva ou problema de coordenação institucional. Em mercados com essas características, a evolução tecnológica pode ocorrer mais lentamente do que seria socialmente desejável.

Como observa o relatório Policy issues for central banks in retail payments, do Committee on Payment and Settlement Systems, externalidades de rede e dificuldades de coordenação podem levar a situações em que inovações socialmente desejáveis em sistemas de pagamento de varejo não são implementadas pelos participantes do mercado agindo individualmente. Nesses casos, a atuação de uma autoridade pública pode servir como mecanismo de coordenação, permitindo que uma nova infraestrutura seja implementada mesmo quando os incentivos privados individuais não favorecem essa transição. O mesmo relatório observa que bancos centrais podem desempenhar um papel catalisador na promoção de melhorias em sistemas de pagamento de varejo, particularmente quando a coordenação entre participantes de mercado é difícil, podendo inclusive optar por operar sistemas quando isso se mostra necessário para promover eficiência e segurança.

O Pix rompeu esse equilíbrio institucional. Sua arquitetura — baseada em liquidação instantânea, funcionamento contínuo, interoperabilidade plena e baixo custo — preencheu um espaço que permanecia relativamente desocupado no sistema de pagamentos brasileiro. O resultado foi uma rápida adoção pela população e pelas empresas. Em poucos anos, o Pix tornou-se uma das principais formas de pagamento do país, demonstrando que havia demanda reprimida por soluções mais eficientes de pagamentos eletrônicos.

Outro aspecto relevante é que o Pix pode ser compreendido também como uma infraestrutura contestável. Ao oferecer uma infraestrutura pública de pagamentos eficiente e de baixo custo, o Banco Central não substitui o setor privado. Em vez disso, cria uma base comum sobre a qual instituições financeiras e empresas de tecnologia podem desenvolver novos serviços e modelos de negócio. Essa infraestrutura funciona como uma plataforma aberta que reduz barreiras de entrada e amplia a contestabilidade do mercado de pagamentos. Nesse sentido, o Pix pode ser interpretado não apenas como um sistema de pagamentos, mas como um mecanismo que disciplina a estrutura competitiva do mercado. Ao disponibilizar uma alternativa eficiente de transferência eletrônica, ele pressiona outros instrumentos de pagamento — como transferências tradicionais ou redes de cartões — a evoluir em termos de custo, eficiência e experiência do usuário.

Hoje, surge um novo debate institucional. Algumas instituições financeiras argumentam que a operação de um sistema de pagamentos de varejo não deveria ser função do Banco Central e que a infraestrutura do Pix deveria ser transferida para o setor privado. Essa crítica normalmente se apoia no argumento de que a atuação simultânea do Banco Central como regulador e operador poderia gerar potenciais conflitos de interesse. A preocupação merece consideração, no entanto, a experiência internacional mostra que esse risco pode ser significativamente mitigado por meio de mecanismos adequados de governança institucional.

• O primeiro elemento importante é a separação organizacional entre as funções regulatórias e operacionais dentro do próprio banco central, mantendo áreas de supervisão distintas daquelas responsáveis pela operação, com estruturas decisórias e linhas hierárquicas separadas.
• Um segundo elemento é a participação do mercado nos processos de governança através de comitês consultivos e fóruns de diálogo, permitindo que bancos, instituições de pagamento e outros agentes contribuam para a definição de padrões técnicos e prioridades de desenvolvimento.
• Outro aspecto central é a existência de regras abertas e não discriminatórias de acesso, adotando critérios claros e transparentes que permitem que diferentes tipos de instituições — bancos tradicionais, instituições de pagamento e novos entrantes — tenham acesso às mesmas funcionalidades.
• A transparência na definição das regras e na evolução do sistema constitui outro mecanismo relevante de governança, valendo-se de processos de consulta pública e divulgação antecipada de mudanças operacionais.
• Também é importante considerar o princípio de neutralidade econômica da infraestrutura, já que bancos centrais normalmente buscam apenas cobrir custos operacionais ou promover eficiência sistêmica, sem o objetivo de maximização de lucro que orienta operadores privados.
• Por fim, os bancos centrais permanecem sujeitos a mecanismos institucionais de accountability e controle público, incluindo prestação de contas ao poder legislativo, auditorias internas e externas e escrutínio público sobre suas políticas.

Quando esses elementos de governança estão presentes, o potencial conflito entre regulador e operador tende a se tornar administrável e limitado. Nesse contexto, o debate institucional desloca-se da questão abstrata sobre a possibilidade de atuação do banco central como operador para uma discussão mais concreta sobre como estruturar a governança de forma a preservar neutralidade, eficiência e interesse público.

Esse debate traz à tona um dilema institucional relevante. De um lado, existe o argumento clássico de separação entre regulador e operador para evitar potenciais conflitos de interesse. De outro lado, existe o risco de que uma eventual transferência da infraestrutura para o setor privado leve à redução do ritmo de inovação ou à limitação de funcionalidades, reproduzindo a mesma inércia institucional observada anteriormente no desenvolvimento de pagamentos eletrônicos. A experiência histórica do próprio sistema brasileiro — em particular a evolução limitada das soluções de varejo no período anterior ao Pix — sugere que esse risco não pode ser ignorado.

Além disso, após sua implementação, o Pix tornou-se rapidamente um componente central da infraestrutura econômica do país. Milhões de pessoas e empresas passaram a depender dessa infraestrutura para suas transações cotidianas, o que reforça seu caráter de infraestrutura pública essencial. Nesse contexto, a eventual transferência da operação do sistema para o setor privado deixa de ser apenas uma questão institucional ou regulatória e passa a envolver também considerações de interesse público e de bem-estar econômico. O desafio, portanto, não é simplesmente decidir quem deve operar o sistema. O verdadeiro desafio é garantir que a infraestrutura de pagamentos de varejo continue evoluindo de forma eficiente, aberta e competitiva, preservando os ganhos de bem-estar já alcançados pela sociedade. A história recente do sistema de pagamentos brasileiro mostra que, quando o mercado não consegue coordenar essa evolução por conta própria, a atuação do banco central pode desempenhar um papel decisivo para romper a inércia institucional e promover inovação. O sucesso do Pix sugere que essa intervenção, nesse caso específico, produziu ganhos significativos de eficiência econômica e inclusão financeira, restando agora o desafio de como preservar esses ganhos no futuro.

Referências

• Committee on Payment and Settlement Systems. Policy issues for central banks in retail payments. Bank for International Settlements, 2003.
• Committee on Payments and Market Infrastructures. Fast payments: enhancing the speed and availability of retail payments. Bank for International Settlements, 2016.
• Committee on Payments and Market Infrastructures; International Organization of Securities Commissions. Principles for Financial Market Infrastructures. BIS / IOSCO, 2012.
• Rochet, Jean-Charles; Tirole, Jean. Platform Competition in Two-Sided Markets. Journal of the European Economic Association, 2003.